Como alguno de ustedes sabrá, en su momento fui asesor jurídico de la ahora Ley Nº21.180, de Transformación Digital del Estado (su tramitación parlamentaria es mérito de Andrés Bustamante).
Por eso me alegré de sobremanera cuando, en un seminario internacional organizado por la P. Universidad Católica de Valparaíso y realizado en julio recién pasado (que pueden ver en Youtube), los administrativistas Eduardo Cordero y Camilo Mirosevic, elogiaron la buena calidad de la misma.
Pero una tercera panelista planteó, con cara de haber descubierto el árbol del pan, que dicha ley era innecesaria, pues igualmente podía llevarse adelante el proceso de transformación digital sin necesidad de ella.
Y tiene razón, pero el problema es que estaba describiendo el árbol sin ver el bosque: a pesar de que desde hace mucho existían las herramientas legales que posibilitan la digitalización del Estado, salvo situaciones excepcionalísimas, ello nunca ocurrió.
Entonces, para leer correctamente la Ley Nº 21.180 y no perderse, les daré una panorámica del ideario que estaba detrás de la reforma.
1. Una ley profundamente política.
Contrariamente a lo que he leído en algunas explicaciones, esta ley no tiene nada de “técnica”, no es de esas que pretenden hacer reformas menores a antiguas instituciones para que se adapten mejor a los nuevos tiempos; por el contrario, se trata de una ley profunda y sofisticadamente política, en el sentido que aparentemente pretende transformar la manera en que actúa la Administración del Estado (los procedimientos), pero en realidad busca cambiar la esencia misma de lo que hemos entendido por Administración Pública.
Obviamente eso no podía decirse, pues se desataría una guerra con múltiples frentes que paralizarían la reforma sine die. En cambio, si el discurso era el de una adaptación menor, y se contaba con la complicidad y votos de los parlamentarios que tenían la Espada del Augurio (veían más allá de lo evidente), la tramitación sería rápida y exitosa.
Formalmente se trata de una modificación a los procedimientos de los órganos de la Administración del Estado, pero lo que hace en realidad es cerrar la puerta a la posibilidad de que la Administración Pública busque excusas para no digitalizar completamente sus procedimientos, transformando su relación con la ciudadanía, que ahora también tendrá más elementos para controlar su actividad.
El problema es que, si le das a la Administración Pública una ventana de salida, por estrecha y pequeña que sea, para no digitalizarse, para no implementar una efectiva administración electrónica, se aferrará a esa excepción con uñas y dientes y convertirá en vanos todos los esfuerzos de transformación digital, pues ha encontrado el “truco” que les permite no cambiar la forma en que trabaja habitualmente.
Aclaro desde ya, que no es que los funcionarios sean flojos o poco diligentes. De hecho, trabajan muchísimo, tanto o más que en la empresa privada, con sistemas de control de gestión tan exigentes como engorrosos y, por lo mismo, lo incesante de su actividad no les permite el lujo de detenerse a implementar nada, por lo que si la ley les franquea el paso para seguir adelante sin distraerse ni cambiar, pues eso es precisamente lo que harán.
Por eso es que en la nueva ley no hay excepciones que permitan esa huida por la ventana, y las que se plantean son meramente aparentes, pues siempre reconducen a la regla general: en Chile la Administración Pública será digital. No hay alternativas.
2. Los decretos son lo realmente importante.
La Ley Nº 21.180 solo contiene las normas y directrices esenciales, las reformas mínimas para que tenga lugar el advenimiento de nuestro Mesías, la Administración Pública Digital.
Todo lo demás es de cargo de los decretos de implementación de la ley, que deben estar promulgados en noviembre de 2020. Serán ellos los que den forma a conceptos aparentemente técnicos, como es la idea de lo que vamos a entender, para el caso concreto, por neutralidad, por estándares abiertos, por interoperabilidad y ciberseguridad, etcétera.
Soñé que había un abogado que reclamaba airadamente por la ausencia de jurisprudencia de los tribunales que le permitiera interpretar tales conceptos. Huyan de ese tipo de profesionales: quienes se sientan a esperar los pronunciamientos de los tribunales, y luego se limitan a obedecerlos servilmente, no hacen honor a la profesión jurídica.
De hecho, la situación es la contraria: hay un amplio campo de libertades para, sujetándose a la ley, establecer las bases de una moderna Administración Pública, gracias a la indeterminación legal de los conceptos que subyacen al proceso de transformación digital. Es una oportunidad dorada que no puede desperdiciarse.
3. El motor: la División de Gobierno Digital.
Aunque la ley no lo dice en esos términos, la efectiva implementación de la Administración Pública Digital supone la existencia de un motor muy potente que construye las plataformas de software necesarias para que la ley sea un éxito: es la División de Gobierno Digital del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, respecto de la cual no tengo tan claro, a estas alturas, que sea plenamente consciente de su rol y responsabilidad. Por supuesto que no están solos en ello, al menos formalmente, pero el resto (Hacienda, Cultura y otros) son más bien el acompañamiento.
De acuerdo a la ley, todos los organismos públicos deben adaptarse a la nueva realidad legislativa, pero ello no significa que en todos ellos existan las competencias técnicas, recursos económicos y la inteligencia política como para llevar este proceso adelante.
Por ende, hay algo que la ley no dice, pero que su efectiva implementación supone: alguien debe construir las plataformas informáticas esenciales que permitan implementar la digitalización de los procesos y luego ofrecerlas a los organismos públicos que no hayan sido capaces de arribar a soluciones propias (a través de convenios de colaboración, por último).
Y esas plataformas básicas deberían ser las siguientes:
A. Ventanillas Electrónicas de los organismos públicos.
Es la cara del organismo público frente al ciudadano. A través de ella, que perfectamente puede ser un sitio web, los ciudadanos gestionan todos sus trámites, peticiones y documentos, sin necesidad de trasladarse a lugar alguno. Y probablemente, a través de la misma, es que los ciudadanos pueden hacer el seguimiento de sus solicitudes, pudiendo conocer en cada momento en qué parte del proceso se encuentran y, en general, el estado del expediente electrónico que se generó a partir de su solicitud.
B. Identidad Digital de las personas.
Es la contrapartida de la ventanilla electrónica de los organismos públicos. Es la representación de la identidad de las personas en entornos digitales. Puede tomar la forma concreta de una aplicación de telefonía móvil o de un sitio web en que se mantiene una cuenta personal bajo exclusivo control del ciudadano, pero lo absolutamente esencial es que a través de ella la identidad real de las personas pueda ser acreditada fehacientemente.
En ese contexto, ClaveUnica debe evolucionar: la identidad no puede depender solo del RUT y el password de una persona, pues eso es llamar, a gritos, a la desgracia. Lo repito: si ClaveUnica cae, caerá también la Administración Pública Digital.
Ahora, hay dos módulos o características esenciales que el sistema de Identidad Digital debe tener: uno, que permita notificarla legalmente de las actuaciones de la Administración y otro que permita a las personas mandatar transferencias o requerimientos de datos personales a terceros, para efectos de hacer trámites. Los Ingenieros Comerciales le llaman wallet, pero hay que perdonarlos pues, por deformación profesional, son así de vulgares.
C. Expedientes Electrónicos.
Cada vez que un ciudadano hace una gestión frente a la Administración, se genera un expediente electrónico, el cual puede ser visto por el interesado en cualquier momento y, más importante que eso, no puede ser adulterado impunemente, pues por debajo del mismo corren tecnologías de trazabilidad y firma electrónica que acusarán los cambios y adulteraciones.
D. Sistema de gestión de información entre organismos públicos.
Los ciudadanos somos, muchas veces, víctimas de una singular forma de abuso: el organismo público A nos pide datos y certificados que tiene el organismo público B, que está a su lado, o al que está unido a través de la Red de Conectividad del Estado. Ello produce la misma desazón que cuando compras salchichas, que vienen 6 en el paquete, y luego compras pan para salchicha, donde vienen 5: ¡hablen entre ustedes, infelices!.
A veces determinados organismos públicos se excusan diciendo que lo que le piden es un certificado, que tiene un precio definido por ley, pero en el fondo son patrañas. Perfectamente puedes informar lo que te solicitan, bajo la firma del competente funcionario, y no pedirles certificados al ciudadano.
4. El factor clave: la interoperabilidad pública y privada.
Es un elemento clave y trasversal de la Ley de Transformación Digital del Estado: la interoperabilidad, es decir, la capacidad que deben tener los distintos sistemas para interconectarse e interactuar entre sí.
¿Cómo logras eso? A través de un Decreto en que estableces las condiciones técnicas necesarias para que ello ocurra, condiciones que también pueden cumplir los privados que, por ejemplo, podrían recibir el mandato a través de la Identidad Digital de una persona para recabar información en poder de un organismo público. O también el mismo Estado puede recibir ese mandato para ir a buscar un determinado dato de la persona a una empresa privada.
5. Respeto al estándar internacional de protección de datos personales.
La interacción entre la Administración y el ciudadano conlleva, necesariamente, el tratamiento de una gran cantidad de datos personales.
Y como muchos saben, la reforma de la ley de protección de datos (que es un derecho constitucional) está paralizada, principalmente gracias al Consejo para la Transparencia, quien forzó una modificación al proyecto de ley original aprobado por el Congreso de forma que una instancia técnica, como era la Autoridad de Protección de Datos, queda ahora en manos de un órgano de composición y decisiones políticas, como es el Consejo para la Transparencia, que se encuentra envuelto en las sombras de la corrupción: la desconfianza de los parlamentarios ha detenido el avance de esta iniciativa.
Para saltarse todas las problemáticas de si hay o no una nueva ley de protección de datos, y cuál será su contenido preciso, la opción inteligente es adoptar los estándares internacionales en materia de protección de datos, contenidos en el Reglamento europeo sobre la materia.
Como consecuencia de adoptar una decisión en ese sentido, haya o no cambios legislativos en Chile en materia de protección de datos, ya no será necesario modificar las plataformas informáticas en el futuro si de antemano se han adoptado los estándares más altos en la materia, tal como prometimos como país al suscribir el Acuerdo de Asociación de Chile con la Unión Europea (que tan poco honramos, dicho sea de paso).
No es complejo y podemos resumir esos estándares en un concepto: lealtad. Si estás tratando datos de una persona, díselo. Si necesitas un dato de ella para un fin determinado, pídeselo. Y nunca uses un dato que tienes para una finalidad, en otra distinta, sin contar con su consentimiento.
6. No alteración de competencias legales.
Este es un elemento clave: la Ley de Transformación Digital del Estado no altera las competencias legales de ningún órgano público. La División de Gobierno Digital no lo necesita para dirigir y llevar a buen término el proceso.
Veámoslo en la práctica: ¿Quién en Chile tiene competencias legales para determinar la identidad de una persona? El Servicio de Registro Civil e Identificación. Y en un entorno virtual, ¿quién tiene esas competencias? El mismo Registro Civil.
La consecuencia es lógica: la División de Gobierno Digital, como ya les expliqué, es el motor de la transformación digital, pero no es el dueño de la pelota, ni debe pretender serlo.
Tiene que preocuparse de que todo funcione, pero de cara al ciudadano y la ley, es el respectivo organismo público el que debe hacerse cargo, en el marco de sus atribuciones y, si no puede hacerlo, tendrá que dirigirse a la División de Gobierno Digital para pedir apoyo. Y firmar el convenio respectivo.
Y con esa estrategia te ahorras mil batallas innecesarias, que habría hecho fracasar cualquier intento de modernización.
Me parece tremendamente positivo este avance en materia digital. Lo digo como un abogado que hace poco entró a la administración pública y que soy parte de las nuevas generaciones que crecieron con un computador al frente. Me sorprendió (tanto en mi actual trabajo como en mi práctica en la CAJ) lo poco que se usan herramientas digitales para mejorar la calidad del servicio, como también facilitar el trabajo mismo para los funcionarios. Incluso, herramientas como “Trello” son totalmente desconocidas, siendo que ayudarían mucho en la coordinación de unidades de trabajo, pero como usted dice, queda poco tiempo para implementar nuevas ideas, dada la carga de trabajo y lo engorroso de los sistemas de control de gestión. Al igual como usted lo menciona, me causó curiosidad no poder disponer de información, por ejemplo de Registro Civil, desde una plataforma interna y directa, sin tener que recurrir a oficios que muchas veces demoran mucho tiempo en seguir su conducto regular y obtener la respuesta.
Me es necesario preguntar por la implementación y acceso, especialmente en procedimientos que tienen como solicitantes a los ciudadanos con menores ingresos. Cree usted que el Sistema de Atención Ciudadana tendrá que ampliarse? O incluso las Corporaciones de Asistencia Judicial y Municipalidades tendrán que asumir algunas responsabilidades de asesoramiento en esta materia? Le pongo como ejemplo a un agricultor de Alhué o Paine, que necesite hacer una solicitud en Indap, SII o regularizar alguna situación de su inmueble en SAG y/o Bienes Nacionales, que difícilmente debe tener acceso a internet, scanner y manejo de plataformas digitales. Además, usted cree que dentro de esta transformación digital debiese incluir a Notarías y Conservadores de Bienes Raíces? Le agradezco mucho por su blog!
Advirtiéndote que no soy el asesor de ningún organismo público, te hago presente que la ley prevé el supuesto que el ciudadano carece de los recursos o capacidades que le permitan hacer trámites en forma electrónica, lo que NO EXCUSA a la Administración de crear el expediente electrónico correspondiente.
También ten en cuenta que ya no se venden teléfonos “tontos”; prácticamente todos, incluso los más baratos, tienen distintas funcionalidades, como cámaras y sistemas de recepción de correo electrónico, que les permiten hacer bastante más que hablar: no es necesario que la gente tenga equipos más sofisticados para interactuar con el Estado.
Y sí, creo que en un primer tiempo los Sistemas de Atención Ciudadana deben ser reforzados, hasta que paulatinamente los ciudadanos asimilen como más cómodo y eficiente relacionarse con la Administración por vía electrónica, lo que debe ir a la par con la expansión de la cobertura de Internet en Chile. Y su establecimiento como derecho fundamental, ya que estamos.
Gracias por la columna, todos los puntos muy relevantes, pero quiero centrarme en la implementación del punto 6, en la que indicas que en efecto no hay una alteración de las facultades de cada servicio, cosa que comparto y es central.
Recientemente apoyamos el desarrollo de la Suseso en materias de interoperabilidad por la vía de habilitar un mediador de servicios él cual es una pieza de software por Newtenberg, que entiende los dialectos de los distintos sistemas informáticos y los transforma en actuaciones hacia el ciudadano.
En efecto, la directriz fue, queremos devolver al ciudadano todo lo que sabemos de él para que sea el primero en enterarse de su información personal. Como segundo punto están siendo mediadas sus peticiones a través de este mediador y preparamos además la posibilidad de que la información entregada a él pueda ser enviada o remitida de manera controlada a otras instituciones.
Nuestra propuesta para la DGD es que cada institución y cada persona natural o jurídica cuente con un intermediario o mediador de servicios y que esa red de mediadores implemente el sentido de la ley de transformación digital, con un protocolo entre mediadores. En ese contexto, un tema clave del reglamento futuro es que se entienda que no habrá una entidad central o servicios centrales, sino que se trata de que cada institución participe a través de un mediador en la red de intermediarios. Esto implica, que la misma Cobtraloria o el Consejo para la transparencia o los ciudadanos vía ley de transparencia pueden ver y hacer trazabilidad de las conversaciones regladas en las que participan. .. un punto clave del reglamento será donde radicará la administración de expedientes y los mecanismos mediante los cuales se registran las actuaciones … ese expediente generado en línea hoy es el que años más tarde será depositado en el archivo nacional.
Al último punto no me referí, pero es de gran relevancia. En algún momento hay que remitir la documentación al Archivo Nacional. Al parecer hay quienes quieren mantener el criterio de archivo después de 10 años, pero todavía no encuentro el fundamento legal para ello.
Carece de sentido. Habrá que darle una vuelta.
y ¿qué en concreto aporta la digitalización del estado? En chile hay muchas necesidades y prioridades que no se resuelven con tecnología.- EL estado invierte millones y millones en TIC y ¿ cuál ha sido el aporte al valor público? ¿ Cómos e miden los beneficios de las TIC a los ciudadanos? ¿vale la pena invertir en TC para mejorar el tiempo de atención a los ciudadano, tener un expediente digital y ahorrar papel en desmedro de invertir esas platas a solucionar problemas más básicos como el derecho al agua, sequía, la salud, educación , hambre y tantos otros ?
Precisamente ese es el punto. Todos los flujos de procesos internos de los gobiernos locales (Municipios y GORE) como los del Estado, hasta ahora dependen del papel. Tanto en documentos de texto como en archivos de proyectos y otros mas técnicos (por ej: los sistemas BIM: Building Information Modelling, o sistemas de analisis basados en IA, los sistemas georreferenciados de obras civiles, etc). Ahora, todo eso se hace a mano, lo que implica un retraso en la eficiencia de la llegada de las ayudas y en lo rapido que los proyectos son revisados y vistas sus factibilidades. Y en algo mas simple como recibir el reclamo o la solicitud del cuidadano, sea automaticamente dirigida a la unidad competente, tenga tiempos de respuesta y que el ciudadano sepa en que etapa está. Todo eso influye. Creeme que vale la pena, porque al aumentar la eficiencia de los distintos estamentos, mas eficaz será la ayuda a la cuidadanía.